CONSTITUIREA COMITETULUI INTERMINISTERIAL PRIVIND PROCESUL DE REFORMARE A LEGISLAŢIEI ŞI PROCEDURILOR DIN DOMENIUL RESTITUIRII PROPRIETĂŢILOR. PROCEDURA HOTĂRÂRII-PILOT

Primul-ministru a emis Decizia nr. 270 din 3 decembrie 2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 811 din 3 decembrie 2010 prin care se constituie Comitetul interministerial privind procesul de reformare a legislaţiei şi procedurilor din domeniul restituirii proprietăţilor.

Având în vedere Nota privind evoluţia procedurii-pilot declanşate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului cu privire la cauzele româneşti privind imobilele naţionalizate, aprobată de Guvernul României în data de 13 octombrie 2010, primul-ministru a emis Decizia nr. 270 din 3 decembrie 2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 811 din 3 decembrie 2010 prin care se constituie Comitetul interministerial privind procesul de reformare a legislaţiei şi procedurilor din domeniul restituirii proprietăţilor.

Potrivit art. 2 din decizie, Comitetul are ca atribuţii principale identificarea soluţiilor optime care să conducă la eficientizarea procesului de restituire a proprietăţilor şi elaborarea unor proiecte de acte normative care să conţină propunerile în domeniu.

Activitatea Comitetului, ce trebuie să ţină seama de recomandările Curţii Europene a Drepturilor Omului din Hotărârea din 12 octombrie 2010 în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 778 din 22 noiembrie 2010, are ca scop final punerea în executare a acestei hotărâri, în ceea ce priveşte măsurile generale dispuse de Curte.

Comitetul elaborează proiectele de acte normative prevăzute în decizie în termen de 30 de zile de la identificarea soluţiilor de eficientizare a procesului de restituire a proprietăţilor şi le înaintează autorităţilor cu competenţe legale în materie, în vederea însuşirii şi promovării, în conformitate cu prevederile Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009.

În Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României Curtea Europeană a Drepturilor Omului reaminteşte că, în conformitate cu art. 46 din Convenţie, înaltele părţi contractante se angajează să se conformeze hotărârilor definitive pronunţate de Curte în litigiile în care ele sunt parte, Comitetul Miniştrilor fiind însărcinat să supravegheze executarea acestor hotărâri. De aici rezultă, în special, că, atunci când Curtea constată o încălcare, statul pârât are obligaţia juridică nu numai de a le plăti părţilor interesate sumele alocate ca reparaţie echitabilă prevăzută de art. 41, dar şi să aleagă, sub controlul Comitetului Miniştrilor, măsurile generale şi/sau, dacă este cazul, individuale, ce trebuie integrate în ordinea sa juridică internă pentru a pune capăt încălcării constatate de Curte şi pentru a-i înlătura pe cât posibil consecinţele.

Statul pârât rămâne liber, sub controlul Comitetului Miniştrilor, să aleagă mijloacele prin care să îndeplinească obligaţia sa juridică în privinţa art. 46, în măsura în care aceste mijloace sunt compatibile cu concluziile cuprinse în hotărârea Curţii .

Hotărând că o anumită cauză trebuie tratată conform “procedurii hotărârii-pilot”, Curtea caută să faciliteze repararea cea mai rapidă şi cea mai efectivă posibilă a unei disfuncţionalităţi ce afectează protecţia dreptului convenţional în cauză în ordinea juridică internă. Unul dintre factorii luaţi în considerare de Curte atunci când a conceput şi a implementat această procedură este ameninţarea tot mai mare pe care o reprezintă pentru sistemul Convenţiei numărul mare de cauze repetitive, dintre care unele rezultă din aceeaşi problemă structurală sau sistemică.

Procedura hotărârii-pilot are, înainte de toate, scopul de a ajuta statele contractante să îşi îndeplinească rolul ce le revine în sistemul Convenţiei, rezolvând acest tip de probleme la nivel naţional, recunoscându-le astfel persoanelor în cauză drepturile şi libertăţile definite în Convenţie, aşa cum prevede art. 1, oferindu-le un remediu mai rapid, uşurând în acelaşi timp sarcina Curţii .

Procedura hotărârii-pilot presupune că aprecierea de către Curte a situaţiei denunţate într-o astfel de cauză să se extindă în mod necesar dincolo de interesele reclamantului despre care este vorba. Ea îi impune Curţii să identifice, pe cât posibil, cauzele problemei structurale şi să analizeze cauza din perspectiva măsurilor generale ce trebuie luate în interesul celorlalte persoane eventual afectate .

Referitor la aplicarea procedurii hotărârii pilot în cauză, Curtea se pronunţă în cauzele de faţă după mai multe hotărâri în care a constatat deja încălcarea art. 6 § 1 din Convenţie şi art. 1 din Protocolul nr. 1 din cauza deficienţelor sistemului român de despăgubire sau de restituire. Curtea constată că din cauzele de faţă rezultă că ineficienţa mecanismului de despăgubire sau de restituire continuă să fie o problemă recurentă şi pe scară largă în România. Această situaţie persistă în ciuda adoptării hotărârilor Viaşu, Faimblat şi Katz, în care Curtea i-a indicat Guvernului că se impun măsuri generale pentru a permite realizarea efectivă şi rapidă a dreptului la restituire. După adoptarea acestor hotărâri, numărul constatărilor de încălcare a Convenţiei din acest punct de vedere a crescut neîncetat şi pe rolul Curţii se află alte câteva sute de cereri similare. Ele ar putea da naştere pe viitor unor noi hotărâri care constată încălcarea Convenţiei. Acesta nu este numai un factor agravant în ceea ce priveşte răspunderea statului faţă de Convenţie din cauza unei situaţii trecute sau actuale, ci şi o ameninţare pentru eficienţa viitoare a dispozitivului de control implementat de Convenţie .

În hotărârea citată, faţă ce această situaţie, Curtea apreciază că prezentele cauze se pretează la aplicarea procedurii hotărârii-pilot.

Hotărârile deja pronunţate permit identificarea anumitor cauze ale disfuncţionalităţilor din legislaţia şi din practica administrativă care, adăugate la dificultăţile expuse de Guvern, au afectat şi pot încă să afecteze în viitor un număr mare de persoane .

Printre aceste cauze, cea mai importantă pare să fie extinderea treptată a aplicării legilor de reparaţie aproape asupra tuturor bunurilor imobile naţionalizate, la care se adaugă lipsa unei plafonări a despăgubirilor.

Complexitatea prevederilor legislative şi schimbările ce le-au fost aduse s-au tradus printr-o practică judiciară neconstantă şi au generat o incertitudine juridică generală în ceea ce priveşte interpretarea noţiunilor esenţiale referitoare la drepturile foştilor proprietari, ale statului şi ale terţilor dobânditori ai bunurilor imobile naţionalizate .

Curtea observă că, în faţa multitudinii procedurilor de restituire, autorităţile interne au reacţionat prin adoptarea Legii nr. 247/2005 care a stabilit o procedură administrativă de despăgubire comună tuturor bunurilor imobile revendicate.

Această unificare, care merge în direcţia bună prin faptul că implementează proceduri simplificate, ar fi eficientă dacă autorităţile competente, şi în special Comisia Centrală, ar fi dotate cu mijloace umane şi materiale corespunzătoare nivelului sarcinilor ce trebuie îndeplinite.

În acest sens, Curtea ia notă de faptul că, fiind confruntată încă de la înfiinţarea sa cu un volum important de lucru, Comisia Centrală a examinat dosarele în ordine aleatorie. Deşi criteriul de examinare a fost modificat, în luna mai 2010, dintr-un total de 68.355 de dosare înregistrate la Comisie, numai în 21.260 dintre ele s-au emis decizii de acordare a unui “titlu de despăgubire” şi mai puţin de 4.000 de plăţi au fost efectuate .

Lipsa unor termene pentru analizarea dosarelor de către Comisia Centrală constituie un alt punct slab al mecanismului intern de despăgubire, care a fost deja identificat de Curte în hotărârea Faimblat şi a fost recunoscut de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Aceasta din urmă a criticat lipsa de diligenţă a Comisiei Centrale şi a obligat-o pe aceasta să analizeze dosarele într-un “termen rezonabil” .

Totuşi, în lipsa unui termen legal constrângător, Curtea apreciază că obligaţia menţionată mai sus riscă să fie teoretică şi iluzorie şi că dreptul de acces la o instanţă pentru a denunţa întârzierea acumulată în faţa Comisiei Centrale ameninţă să fie golit de conţinutul său.

În fine, Curtea ia notă de sarcina foarte importantă pe care legislaţia în materie de bunuri imobile naţionalizate o impune bugetului de stat şi referitor la care Guvernul recunoaşte că este dificil de suportat. Cu toate acestea, Curtea este surprinsă de lentoarea cu care înaintează procedura de cotare la bursă a Fondului “Proprietatea”, deşi această cotare a fost prevăzută încă din anul 2005, iar lansarea tranzacţiilor ar fi de natură să orienteze o parte din beneficiarii “titlurilor de despăgubire” spre piaţa bursieră, ceea ce ar scădea presiunea bugetară.

Având în vedere acumularea de disfuncţionalităţi ale mecanismului de restituire sau de despăgubire, ce persistă după adoptarea hotărârilor Viaşu, Faimblat şi Katz, Curtea apreciază că este imperativ ca statul să ia de urgenţă măsuri cu caracter general, care să poată conduce la realizarea efectivă a dreptului la restituire sau la despăgubire, păstrând un just echilibru între diferitele interese în cauză.

În ceea ce priveşte măsurile destinate garantării eficienţei mecanismului stabilit prin Convenţie, Curtea atrage atenţia asupra Rezoluţiei Res(2004)3 şi a Recomandării Rec(2004)6 ale Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei, adoptate la data de 12 mai 2004 .

Curtea Europeană a Drepturilor Omului sugerează, cu titlu pur orientativ, tipul de măsuri pe care statul român le-ar putea lua pentru a pune capăt situaţiei structurale constatate.

să înlăture orice obstacol din calea exercitării efective a dreptului numeroaselor persoane afectate de situaţia considerată de Curte a fi contrară Convenţiei sau, în caz contrar, să ofere un remediu adecvat (cf Hotărârea Viaşu) .

Statul trebuie să garanteze prin măsuri legale şi administrative adecvate respectarea dreptului de proprietate al tuturor persoanelor aflate într-o situaţie similară.

modificarea mecanismului de restituire actual, cu privire la care Curtea a constatat anumite lipsuri, şi prin implementarea urgentă a unor proceduri simplificate şi eficiente, întemeiate pe măsuri legislative şi pe o practică judiciară şi administrativă coerentă, care să poată menţine un just echilibru între diferitele interese în cauză.

Curtea ia act cu interes de propunerea avansată de Guvern în planul său de acţiune ce vizează stabilirea unor termene constrângătoare pentru toate etapele administrative. O astfel de măsură, cu condiţia să fie realistă şi dublată de un control jurisdicţional efectiv, ar putea avea un impact pozitiv asupra eficienţei mecanismului de despăgubire.

refacerea totală a legislaţiei, care să conducă la reguli de procedură clare şi simplificate, ar face sistemul de despăgubire mai previzibil în aplicarea sa, spre deosebire de sistemul actual, ale cărui prevederi sunt dispersate în mai multe legi, ordonanţe şi hotărâri.

Plafonarea despăgubirilor şi eşalonarea lor pe o perioadă mai lungă ar putea să reprezinte, de asemenea, măsuri capabile să păstreze un just echilibru între interesele foştilor proprietari şi interesul general al colectivităţii.

Având în vedere numărul foarte mare de cereri îndreptate împotriva României, referitoare la acelaşi tip de contencios, Curtea hotărăşte să suspende pentru o perioadă de 18 luni, începând de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri, analiza tuturor cererilor rezultate din aceeaşi problematică generală, în aşteptarea adoptării de către autorităţile române a unor măsuri capabile să ofere un remediu adecvat tuturor persoanelor afectate de legile de reparaţie (cf § 241 din Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 778 din 22 noiembrie 2010).